Как снять с государства «порчу»?
Мы публикуем отрывки из работы профессора Михаила Нудельмана, фрагменты из которой были опубликованы в течение 2005 года в израильских русскоязычных СМИ («Вести», «Новости недели», «Миг»). Редакция сайта не во всем согласна с выводами депутата-экономиста, однако мы приветствуем любое намеренье серьезно разобраться с феноменом коррупции и хотя бы предложить действенные меры по лечению этой опасной социальной, экономической и политической болезни, которая «подобно раковой опухоли уничтожает государство».
В Китае есть музей истории антикоррупционной борьбы. Мудрые китайцы понимают, что если коррупция – есть вечная проблема государства, то и бороться с ней следует постоянно и неукоснительно, и в этой борьбе накапливать стратегический опыт, а набор антикоррупционных методов и приемов проверять не только экспериментальным способом, но и за счет заимствований из мировой и собственной исторической практики. Думаю, что подобное перспективное видение стоит заимствовать и нам.
Несколько месяцев назад мне удалось создать инициативную группу для выработки пакета антикоррупционных предложений. В данной работе я намерен изложить часть из них.
Что такое коррупция?
Для выросших в СССР это, просто, взятка, использование служебного положения для личного обогащения. Однако прямое взяточничество – это «детский сад» по сравнению с другими видами коррупции…
Термин «corrumpire» появился еще в римском праве. Это понятие произошло от сочетания латинских слов «correi» - «сговор нескольких участников в отношении одного предмета» и «rumpere» - «ломать, повреждать, нарушать». То есть коррупция предполагает участие в деятельности нескольких (не менее двух) лиц, целью которых является «порча», «повреждение» нормального управления делами общества. Эта «порча» разъедает государство и, может быть, наиболее страшна тем, что лишает общество здравого смысла, задавая свой порядок приоритетов.
Попробуй объяснить министру, что интересы общества и страны не совпадают с интересами поддерживающей его группировки в ЦК родной ему правящей партии.
Коррупция - это конфликт целей. Политик, занимающий государственный пост, должен добиваться общественно полезных целей, предписанных возглавляемой им государственной структуре. Если эти цели начинают входить в противоречие с другими, связанными с личными, семейными, групповыми интересами, и политик отдает предпочтение шкурным или клановым интересам – то это и есть коррупция.
Приоритетность № 1 и «нулевая терпимость»
Мировой опыт показывает, что набор антикоррупционных рецептов относительно невелик. И первый из них – страх суда и возмездия.
У нас, к сожалению, дела связанные с коррупцией могут тянуться годами, а иногда и десятилетиями. Необходимо добиться, чтобы находящиеся в судебном рассмотрении дела, связанные с действующими политиками, которые обвиняются в злоупотребление властью, получали особую приоритетность и рассматривались в течение ограниченных сроков (не более 9 месяцев).
Я не скрываю, что имею личную заинтересованность в продвижении этого вопроса. Вам известно, что наша партия пострадала от махинаций политических конкурентов. И на примере собственного дела, я вижу, насколько медленно работает наша юридическая система. Заседания проходят с частотой один раз в полгода. Коррупционеры и мошенники могут не бояться израильского правосудия. Его приходится бояться тем, кто просит у суда справедливости, а в итоге получает безразличие и волокиту.
Мы нуждаемся в распространении и торжестве доктрины «нулевой терпимости» в отношении коррумпированных политиков и чиновников. Эта стратегия, введенная Рудольфом Джулиани, «мэром, который укротил Нью-Йорк», основывается на том простом убеждении, что нет неопасных правонарушений, любое несоблюдение закона является преступлением и должно быть наказано.
Главным в правовых вопросах подобного рода является не наказание само по себе, а его необратимость и неизбирательность. Подвергающий коррупционной порче политическую и государственную систему должен понимать, что он будет за это наказан, во всяком случае, когда факт коррупции станет достоянием гласности. Наказание должно быть неминуемо, вне зависимости от того, насколько популярен политик в тех или иных социальных слоях, вне зависимости от того, каким авторитетом он пользуется в своем политическом лагере, вне зависимости от того, поддерживает он программу одностороннего отделения или является ее ярым противником.
Партийность коррупционера
Нет ничего более опасного, чем истеричный вопль о том, что то или иное расследование, касающееся действующего политика, подозреваемого в нечистоплотных делишках, выгодно его политическим оппонентам. Еще бы! Конечно, выгодно! Арест наркоторговца выгоден его конкуренту, другому продавцу наркотиков. Так что? Согласно этой убогой логике, позволить и тому и другому безнаказанно продавать «дурь»?! Или перед арестом спрашивать у наркобаронов, как они относятся к выводу семи тысяч еврейских поселенцев из сектора Газы?
В статье «История коррупции» Дан Маргалит пишет, что в еврейском ишуве, задолго до рождения государства укоренились два проблематичных явления: партийная принадлежность функционеров и отсутствие четких границ, перетекании средств из одних бюджетов в другие. В сионистском движении шла естественная борьба за власть, между различными подпольными организациями и политическими группировками. Когда, после создания государства власть очутилась в руках партии МАПАЙ, она повела себя так, как будто получила все теплые местечки прямиком из рук Моисея на горе Синай. Тот, кто не был членом правящей партии, мог забыть о карьере, как бы он ни был талантлив. С другой стороны, не менее порочное явление было связано с тем, что по пути к созданию государства финансовыми делами партии занимался некий Берл, который был казначеем и Рабочего совета, и Гистадрута, и МАПАЙ, и Сионистского движения, и ХАГАНЫ. Общественные средства, которые перетекали из одного кармана в другой, находились в кармане брюк этого самого Берла. Создание государства не изменило привычек. Правда, подпольные организации превратились в ЦАХАЛ, подпольные кассы – в Министерство финансов, но Госказну по-прежнему воспринимали как еще одну кассу Берла и его партии.
Государственность созревает медленно. Исторический МАПАЙ строил эту страну под себя и свои нужды. Смена правящей партии Ликудом, в 1977 году, не искоренила порочной системы, просто одних «берлов» заменили другие. Ибо дело не в конкретных «берлах» - людях, занимающих те или иные должности; вопрос даже не в партиях, к которым принадлежат эти «берлы»; проблема в качестве власти, в системе управления страной.
И может быть главным способом борьбы с коррупцией есть сокращение полномочий чиновничества.
Государство и экономика
Международные исследования по теме коррупции, проведенные организацией Transparency International на основе опроса бизнесменов и топ-менеджеров, проведенного в 15 странах мира, показывают, что такие области как выбор поставщиков, организация тендеров и инвестиционных конкурсов являются «хлебным местом» для чиновников во всем мире.
В пятом номере журнала «BusinessWeek» за 1996 год была помещена программная работа Гэри Беккера (Нобелевского лауреата по экономике 1992 года) под названием «Хотите обуздать коррупцию - сократите госаппарат». Хороший совет! Особенно, для Израиля.
Коррупция – естественное следствие ограничения экономических свобод и наличия избыточных функций государственного аппарата. С ней трудно бороться посредством усиления этого аппарата и создания новых административных барьеров. Ведь мы знаем, что любые административные барьеры преодолеваются если не прямыми взятками то протекционизмом, телефонным правом, политическим давлением или коалиционным шахер-махером. Ведь еще в древнеиндийском трактате по искусству управления государством “Артхашастра” (IV в. до н.э.) перечисляются 40 способов обогащения чиновником за счет своего положения и делается малоутешительный вывод о том, что легче угадать путь птиц в небесах, чем уловки хитроумных чиновников.
Поэтому мощнейшим способом сопротивления коррупции является классическая либерализация рынка. Мы знаем, что Израиль создавался сионистами-социалистами, по далеко не либеральным экономическим лекалам, в полном соответствии с социалистической идеологией. Родимые пятна недоразвитого социализма ощущаются во всей системе управления мощной государственной бюрократии, которой практически переданы функции тотального контроля над основными отраслями промышленности, сферой торговли, подавляющей частью финансовых потоков.
Как пишет Нехемия Штраслер: «Многие иностранные инвеститоры предпочитают не вкладывать деньги в израильскую экономику из-за многочисленных и не выполняющихся законов и непонятных инструкций. Например, в Голландии сделку по покупке земли можно оформить всего за один день. В Израиле для этого потребуются долгие месяцы препирательств с чиновниками и целая армия адвокатов и бухгалтеров. Мы прославились на весь мир несоблюдением подписанных договоров и историями о не имеющих покрытия чеках с множеством нолей. Отправили ли хоть кого-то в тюрьму за подобные преступления? Из-за подобных явлений инвеститоры требуют увеличенных премий на случай расторжения сделки. Следствием становятся повышенные цены на товары и услуги и снижение рыночной активности, другими словами - уменьшение показателей роста экономики. На израильский рынок пробиваются в основном те, кто умеет дать взятку. С ними-то и имеет дело потребитель».
Когда одним лишь движением пальца, властное лицо способно превратить выгодную сделку в убыточную, то, кто будет гарантировать, что он не воспользуется этой возможностью в своих интересах.>
Никто не защищен от бюрократического произвола столоначальников, сами же они гарантированны от внешних воздействий системой практически пожизненного найма. Слишком сильно в нашей стране рынок зависим от решения политиков и чиновников, чтобы это не способствовало росту коррупции и протекционизма.
Вот почему следует: во-первых, отменить чиновничий «квиют» - постоянство государственных служащих, которое плодит безответственность и безнаказанность; во-вторых, продолжить интенсивную либерализацию рынка и отнять у чиновников множество полномочий, которыми они располагают сегодня.
Чилийский вариант
Если экономика абсолютно свободна, то в области рыночных отношений власть работает в роли фирмы по оказанию услуг, открывая дверь бизнесмену. Обратите внимание на опыт Чили. Власть в стране была коррумпированной и к тому же авторитарной. Кроме того, с приходом к власти генерала Пиночета была установлена диктатура, неизбежно влекущая за собой подавление прессы, оппозиционной критики, а значит и широкого гражданского контроля над деятельностью власти. Казалось бы, в этих условиях коррупцию победить было невозможно. Но Пиночету это удалось. Другой диктатор, на месте Пиночета, наверняка, принялся бы контролировать все, что только можно, начал бы администрировать финансы, угрожать бизнесу, бороться с взяточничеством и крепить властную вертикаль, как это сегодня делает Владимир Путин. Но подобные меры не уменьшают, а увеличивают коррупцию в системе власти - это уже много раз проверено. А Пиночет специально пошел на то, чтобы полностью исключить государство из экономики. В том смысле, чтобы к государству нельзя было апеллировать. Деньги стало возможно получать, только обслужив другого человека или фирму, но не государство.
Пиночет – безусловно, был диктатором, совершившим государственный переворот, а потому заслужившим последующее осуждение. Но его экономические реформы остаются непревзойденными по качеству и эффективности. В экономике он достиг колоссальных успехов и сделал действительно удобными условия для развития бизнеса не только крупного, но и малого.
Пиночет провел денационализацию промышленности, вернул бывшим владельцам экспроприированные правительством Альенде земельные владения. Были сокращены почти до минимума различные государственные конкурсы, тендеры, льготы, субсидии и т.д. Деньги в Чили стало невозможно получать ни манипуляциями с налогами, ни манипуляциями с таможенными пошлинами. Чили в этом отношении стала совершенно исключительной страной. Все налоги чилийские универсальны, в том числе, налог НДС, и этот налог универсален, что бы вы ни производили – детские игрушки, хорошие вещи, плохие вещи. Никаких льготных категорий нет. Налог платят совершенно одинаково. Таможенная пошлина тоже универсальна. Нет такого товара, про который сказали бы: “Но ведь он так важен, надо налоговую пошлину уменьшить”, или наоборот, “надо дать расти чилийской экономике, и мы закроем на это время импорт”. И поэтому оказалось, что совершенно бесполезно бегать в государственные органы. Бегать можно только к заказчику. Деньги находятся только там, нигде больше их нет.
Был создан здоровый инвестиционный климат. Для этого на корню пресекались протекционистские поползновения полиции устраивать разборки типа израильских спекуляций о «русской мафии». Иностранцам было разрешено приобретать без ограничений акции национальных компаний. Был капитализирован государственный внешний долг, то есть долговые обязательства обменивались на акции местных предприятий.
Законы прямого действия
Я не призываю слепо копировать чилийский опыт. Безусловно, нам не нужна диктатура, а мечта о сильной руке – прежде всего, выдает слабую голову. Безусловно, никакой «железный кулак в шелковой перчатке» не сможет ничего добиться. Но чилийский опыт доказывает, что именно антикоррупционный климат – это то, что позволило Чили успешно преодолеть коррупцию и стать нормальной страной. Проводя антикоррупционную политику, пиночетовская диктатура подрывала собственную базу. Опыт же других латиноамериканских стран доказывает, что никакая демократия, никакая здоровая экономика, никакое нормальное гражданское общество – не имеют никаких шансов на осуществление в государстве, где правит коррупция.
Для человека, минимально знакомого с базисными азами либеральной политэкономии, понятно, что если власть имущим будет меньше чего разрешать или запрещать, то и коррупции будет меньше. Фридрих фон Хайек (нобелевский лауреат 1974 г.) указывал, что в отношении экономики ограничена должна быть любая власть, но особенно власть демократическая. Так как всемогущее демократическое правительство именно вследствие неограниченности своей власти становится игрушкой в руках организованных интересов.
Поэтому следует ограничить доступ политиков и чиновников к распределению общественных благ. Нужно ограничить административное давление на экономику в сфере производства и потребления. Добиться этого можно, прежде всего, за счет увеличения количества законов прямого действия. То есть таких законов, которые исключают необходимость дополнительных внутриведомственных инструкций и любую возможность проявления административного регулирования, чиновничьего произвола. Законы прямого действия – универсальны. Их положительная роль для нормального функционирования государственного аппарата трудно переоценить. Собственно с принятия законов такого типа и начиналась борьба с коррупцией в Гонконге, Чили, Сингапуре.
Прозрачность в системе власти
Прозрачность в системе власти – один из надежнейших гарантов против распространения коррупции. Полгода назад газета "Los Angeles Times" в статье посвященной кончине Арафата написала, что после Герцля и до появления государства Израиль было три основных лидера сионизма. Один из них - судья Верховного Суда США Луис Дембиц Брандейс. Его приверженность сионизму втянула американских евреев в сионистскую орбиту и помогла изменить отношение Вудро Вильсона к идее создания еврейского государства. "Los Angeles Times" указывает, что одна из навязчивых идей Брандейса состояла в том, что сионистское руководство и финансирование дела сионизма должны быть открытыми, прозрачными и демократичными. Очень жаль, что принцип «прозрачности», который Брандейс привил американской властной системе, не получил должного распространения в сионистском государстве.
У нас по очереди говорят то о коррупции, то о протекционизме, то о дискриминации. Предлагаются рецепты лечения «болезни». Почти всегда сиюминутные, иногда правильные, но частичные, без системного подхода к решению наболевших проблем. Стоит усилить «прозрачность», как решение многих частных вопросов вы можете получить в добавление к этому, просто как говорится «на сдачу».
Авигдор Либерман просит разочарованного избирателя вновь проголосовать за его обанкротившуюся партию, уверяя, что взамен он будет продвигать по служебной лестнице своих, как это делают «ликудники», «шасники», «мафдальники», «ультраортодоксы» и поселенцы. И дело даже не в том, что «свои» для него – это почти всегда ровно те же люди, что и для вышеперечисленных групп. Просто средства, копирующие действия болезни и углубляющую порчу – не могут быть частью лечения.
Репатрианты из бывшего СССР достаточно конкурентоспособны. Прозрачность, обеспечивающая честные условия игры, вещь для нас абсолютно необходимая. «Дайте нам открытые конкурсы на замещение должностей, и мы будем выигрывать их без всякой помощи коррумпированных паханов» - вот требование, которое имеет смысл выдвигать «русской улице».
Суть демократии - способность рядовых граждан контролировать действия государственных чиновников. Эта важнейшая демократическая процедура, называемая «прозрачностью», имеет разнообразные формы, но все они позволяют заинтересованным гражданам беспрепятственно контролировать действия своей власти, не допуская, чтобы ее дела скрывал покров тайны.
Качество власти
Эйтан Хабер, в прошлом первый биограф Менахема Бегина и руководитель рабиновской премьерской канцелярии, хорошо знающий положение дел и в «Ликуде» и в «Аводе», справедливо увязывает вопрос коррупции с качеством власти и с качеством людей оказавшихся у власти. Впервые за много лет израильскую политику прибрали к рукам люди, которые при ином раскладе не пошли бы дальше торговцев луком на базаре. Эти люди знают свою настоящую цену и вполне справедливо опасаются, что их могут скинуть с «доходных мест», а кроме как к политической сцене они ни к чему не годны. Жажда власти и получаемые от нее доходы заставляют этих коррумпированных деятелей идти на все ради политического выживания и ради того, чтобы их не вышвырнули из света прожекторов…
Сегодняшняя критика сосредоточилась на абсолютном бесстыдстве ЦК партии Ликуд. Понятно, что эта структура, в том виде, в котором ее выстроил бывший генеральный директор партии Авигдор Либерман, таит в себе огромную опасность для всех ветвей государственной власти. Если уже покинувший партию Либерман может проводить «коня Калигулы» - своего бывшего шофера, в обход гораздо более достойных кандидатов, на бронированное репатриантское место; если депутат Горловский затем может позволить себе по причине «крайней усталости» проголосовать за себя и «за того парня»; если коллеги этого депутата дважды отклоняют запрос юридического советника правительства о лишении депутата статуса парламентской неприкосновенности… То ситуацию явно не назовешь здоровой.
Чем сегодня поражает всех ЦК Ликуда? Гнусные делишки, которые другие партии прячут под стол, в Ликуде проходят с раблезианской пышностью и становятся предметом публичного хвастовства. Но пугать общественное мнение должно не только ЦК Ликуда, которое просто «прямо с вышки» на виду у всего народа делает то, что в других партийных «бассейнах» справляется под водой. Причиной настоящей тревоги должно стать отсутствие политической силы, способной реально бороться с коррупцией. Шинуй, начертавший лозунги о чистоте власти на своих знаменах, показал, что способен бороться с коррупцией не более чем свинья с грязью. И многочисленные «кассетные скандалы», и поведение шинуйников на постах руководителей министерств, да и наш опыт взаимодействия с Авраамом Поразом, позволяет мне утверждать: Шинуй - это часть проблемы, а не решения.
Адекватность общества
Коррупция — это злокачественная опухоль. Самое страшное, что раковые клетки организм воспринимает как родные, а они – его убивают. Опухоль растет и гордится своими успехами. То, что ее успехи ведут организм к смерти, ее не волнует. Здоровые клетки - глупые; она называет их «фраерами», она ими пользуется. Если организм не начнет идентифицировать и отвергать порчу, то похоронят их вместе: измученный, выеденный организм и огромную, гордую своими успехами опухоль.
Борьбы с коррупцией – это, прежде всего, вопрос о способности общества воспрепятствовать существующему положению вещей. Только усилиями правоохранительных органов или разработкой законодательных актов коррупцию победить не возможно.
В Китае «пойманных за руку» чиновников расстреливают. Несколько лет назад было казнено около трехсот человек, однако коррупции меньше не стало. Успех зависит не от усиления уголовной или иной ответственности. Все дело в глубоком осознании обществом той опасности, которая грозит ему вследствие распространения коррупционной порчи как способа развития бизнеса, решения политических проблем, достижения карьерных целей.
Я утверждаю, что борьба против коррупции в современном мире – это, прежде всего борьба за адекватность государства, поэтому виды антикоррупционной борьбы в разных странах различны.
В Сингапуре, к примеру, эту проблему решал совет молодых амбициозных специалистов, наделенных исключительно широкими полномочиями и не имевших за плечами собственного опыта работы в чиновничьем аппарате (это был принципиальный момент). Как результат - полное искоренение взяточничества и вымогательства со стороны госслужащих за 10-12 лет.
Можно ли у нас создать подобное соединение. Думаю, что да, только исходя из израильской практики такую структуру можно запускать только как общественную организацию, которая, продемонстрировав явные успехи, сможет получить государственную поддержку.
Нам нужны общественные группы, подобные, существовавшей когда-то в Израиле, молодежной организации «Добровольцы», куда входили люди таких полярных взглядов, как лево-радикальный профессор Йешаяху Лейбович и правый Эльяким Хаэцни. «Добровольцы» в свое время осмелились во всеуслышание заявить о коррумпированной власти МАПАЙ, подавали иски в суд и жалобы в полицию, призывая к порядку руководителей государства.
В странах с развитым гражданским обществом (Норвегия, Швеция) все антикоррупционные инициативы шли "снизу" и на определенном этапе уже поддерживались государством. В Соединенных Штатах – с коррупцией в деловых кругах и госсекторе борется как сама "государственная машина", так и целая сеть независимых ассоциаций.
В сегодняшнем Израиле основными инициаторами социальных, политических и государственных перемен могут стать только выходцы из нашей общины, подавляющее большинство которых еще не успело свыкнуться с тем, что коррупционная порча является нормой. При этом наша община обладают должным потенциалом, для того, чтобы предложить обществу действенные механизмы решения проблем очищения власти, нормализации государства, оздоровления общественной жизни.
Ожидать от традиционной израильской политической элиты последовательной антикоррупционной борьбы, к сожалению, невозможно. Для них это, в лучшем случае, «гимики», предназначенные очернить оппонента и отвлечь внимание публики от собственных манипуляций. В Израиле нет антикоррупционной политической силы. И, к сожалению, кроме нас, ее создавать некому. Говорю «к сожалению», потому что я бы предпочел заниматься более позитивными проектами, передоверив эту область уроженцам страны.
Адекватность государства
Коррупция – это тот самый случай, когда государственный организм сигнализирует – у нас что-то не в порядке. Если мы сталкиваемся с такими грандиозными проявлением коррупции, это означает, что экономическая, политическая и социальная система – просто больны.
Коррупция всегда является прямым следствием того, что государственный механизм неадекватен. Именно поэтому он и не работает, а коррупция в этой ситуации становится хоть каким-то механизмом приведения его в рабочее состояние, без которого он просто остановится.
Приведу достаточно часто упоминаемый пример: главу правительства Ариэля Шарона постоянно упрекают в том, что для проведения в жизнь плана одностороннего размежевания он использовал квази-коррупционные методы. И хотя редко отвечающие за свои слова представители израильских ультраправых, в данном случае, поддержанных, падкой на сенсации и спекуляции израильской прессой, возвели на Шарона достаточно напраслин, все-таки следует признать, что к определенным трюкам коррупционной игры, великий израильский политик все-таки прибегает. Благорасположенные к Шарону комментаторы пытаются оправдать сделки, договоренности и явный подкуп, как на внутрипартийном, так и на правительственном и парламентском уровне тем, что такое поведение в израильской политической игре является единственновозможным. Но, как я уже говорил, аргументация по принципу «каха зе ба арец» не кажется мне очень убедительной.
В отличие от Шарона, генерал де Голль, который в 1958 году пришел к власти в очень похожих обстоятельствах, как лидер, поддерживаемый ультраправыми партиями, организовывавшими под него новое "голлистское" движение, для того чтобы вывести Францию из африканских колоний, еще прежде объявления решения об отделение от Алжира, прежде чем приступить к решению проблем, стоящих перед государством, произвел реформу государственного механизма. Получив по конституции пятой республики президентские полномочия, сделав государственный аппарат более подходящим для решения насущным задач, Де Голль не должен был бесконечно лавировать, разбирать парламентские дрязги, расплачиваться за голосования политическими назначениями, пытаться успокоить страсти внутри правящей партии - собственного голлисткого движения. Это позволяло ему обращаться с кабинетом министров как с исполнительной властью - командой, собранной для выполнения поставленных задач. Такие премьер-министры как Мишель Дебре (1959-1962), Жорж Помпиду (1962-1968) и Морис Кув де Мюрвиль (1968-1969) были, как и прочие министры, личными назначениями президента, не столько лидерами партийных группировок, сколько технократами, подобранными по профессиональным качествам.
Ошибка Шарона, как это сегодня становится очевидным, заключалась именно в том, что он попытался решать насущные задачи при помощи властных механизмов, которые уже давно доказали собственную неадекватность. А это неминуемо ведет к коррупции и другим видам нечистой и нечестной игры.
Посему, главный вывод, который можно сделать при рассмотрении темы коррупции, может быть сформулирован достаточно просто: коррупционная порча - это следствие. Невозможно бороться со следствием, когда вы не пытаетесь устранить причины порчи. Лучшими мерами по борьбе с коррупцией являются шаги по нормализации государства.
Депутат Кнессета профессор Михаил Нудельман председатель партии «АЛИЯ – с нами за обновлённый Израиль»
2005 г.
http://hakira.info/52.shtml
